VII. LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER (R2P). EL DEBATE ENTRE EL DERECHO HUMANITARIO Y LA INJERENCIA

PARTE II

Como se señaló en la primera parte de este artículo –publicado en ADE No. 74-, existe un debate sobre el concepto seguridad, así como diferentes acepciones sobre el término (donde se incluyen diversas teorías), al igual que sobre los diferentes temas relacionados con ella, sean estos de antiguo cuño o nuevos, como lo es el de la Responsabilidad de Proteger (R2P). Es por lo anterior que el desarrollo del presente punto específico tiene como propósito el establecer las percepciones y los “consensos” que han emanado de este controversial tema pero, asimismo, se ponen a consideración los comentarios y puntos de vista sobre los que considero son los principales aspectos que abarca el análisis, en los que se destacan los puntos más relevantes del Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados, emitido en diciembre de 2001, producto del llamado que hizo a la comunidad internacional en 1999, el Secretario General de la ONU, Kofi Annan.

Como base del análisis respectivo, es importante resaltar que las intervenciones militares externas con fines de protección humana han suscitado una gran polémica, tanto por las que han tenido lugar (Somalia, Bosnia y Kosovo) como cuando no se llevaron a cabo (Rwanda). Ahora bien, en respuesta al llamado del Secretario General, el Gobierno de Canadá, junto con un grupo de importantes fundaciones, anunció en la Asamblea General de la ONU (septiembre de 2000) el establecimiento de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (CIISE), la que se encargó de dilucidar las diversas cuestiones de tipo jurídico, moral, operacional y político incluidas en el debate, al tiempo de recabar en todo el mundo la mayor variedad posible de opiniones y preparar un informe que ayudara al Secretario Annan y a las demás partes interesadas a encontrar puntos de coincidencia.

Este informe fue aceptado unánimemente por los 12 miembros de la Comisión (con la observación de que América Latina y el Caribe no estuvieron representados), bajo la premisa de que los Estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a sus propios ciudadanos de las catástrofes que pueden evitarse, de los asesinatos masivos, las violaciones sistemáticas y la inanición, pero que si no quieren o no pueden hacerlo, esa responsabilidad debe ser asumida por la comunidad de Estados. De la misma manera, el informe examina la índole y el alcance de esa responsabilidad, además de otras cuestiones como quién debe ejercerla, con qué autoridad, cuándo, cómo y dónde ha de hacerlo.

En virtud de que el informe[1] es en suma extenso, dando lugar inclusive a que se haga un trabajo de mayor profundidad que incluiría una tesis específica sobre el tema, sólo me referiré en forma sucinta a los principios básicos, a sus fundamentos, a los elementos más importantes; así como a las prioridades, los “principios” para la intervención militar, que inserta los criterios mínimos (causa justa), los principios precautorios y, la autoridad competente.

Análisis sobre el Informe Final de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados.

De conformidad con lo establecido en el prefacio del mencionado informe, éste versa sobre el denominado “derecho de intervención humanitaria”, es decir, la cuestión de si es adecuado que los Estados adopten medidas coercitivas, en particular militares contra otro Estado, para proteger a personas que corren peligro en ese otro Estado y los casos en que pueden hacerlo.

Cuando el documento se refiere a los principios básicos, establece que la soberanía de un Estado conlleva responsabilidades e incumbe al propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su población. A este respecto indica que cuando la población esté sufriendo graves daños como resultado de una guerra civil, una insurrección, la represión ejercida por el Estado o el colapso de sus estructuras, y ese Estado no quiera o no pueda detener o evitar dichos sufrimientos, la responsabilidad internacional de proteger tendrá prioridad sobre el principio de no intervención.

Desde el punto de vista jurídico internacional (puede ser también lo inscrito en el Derecho Constitucional de cada Estado), parecería que esta Comisión olvidó que en su mayoría, todos los países tienen de una u otra forma considerado en sus legislaciones internas precisamente la responsabilidad de proteger a su población en un marco general (derechos humanos, libertades civiles, etc.); de igual manera, si bien es cierto que no está debidamente reglamentado la protección en casos de guerras civiles o insurrecciones e inclusive la represión ejercida por los Estados, también es cierto que muchas de estas situaciones se dan en un marco político interno debido a reivindicaciones de tipo socio-económico así como por la constante violación de los Derechos Humanos hacia las poblaciones, situaciones que, por si acaso, en varias oportunidades han sido impulsadas no sólo por acciones creadas a propósito por los gobiernos o por grupos u organizaciones políticas y organizaciones del sector privado del propio país donde se originan estas situaciones sino, peor aún, por presiones e intereses provenientes de países poderosos.

Respecto a los fundamentos para dar validez como principio rector de la comunidad internacional, el documento indica que éstos radican en las obligaciones inherentes al concepto de soberanía (término del cual cada país tiene su propia concepción, ya que no es universal), así como en el Artículo 24 de la Carta de la ONU, que confiere al Consejo de Seguridad de la ONU (CSONU) la responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales (aún cuando se ha podido apreciar que el Consejo de Seguridad -particularmente sus miembros permanentes-, desacatan, hacen valer su derecho de veto o simplemente ignoran lo establecido en el mencionado artículo). Otro fundamento se encuentra en las obligaciones jurídicas específicas que emanan de las declaraciones, los pactos y los tratados relativos a los derechos humanos y la protección humana, así como en el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Interno y, desde luego, de la práctica creciente de los Estados, las organizaciones regionales y el propio Consejo de Seguridad.

En cuanto a los elementos, el multicitado documento contempla tres responsabilidades específicas: El primer elemento sería la responsabilidad de prevenir, esto es, eliminar tanto las causas profundas como las causas directas de los conflictos internos y otras crisis provocadas por el hombre que pongan en peligro a la población, elemento al cual puede considerarse como poco serio, debido a que es preciso recordar que muchas de las causas que llevan al colapso de las estructuras de las sociedades son variables y afectan de manera distinta a cada uno de los gobiernos de los Estados. Así por ejemplo, una insurrección puede ser precisamente el resultado de una represión interna, que a su vez puede llegar a una guerra civil en caso de que los reclamos, mayormente socio económicos o relacionados a los DDHH no son atendidos; por ejemplo los conflictos internos (guerras civiles) con participaciones externas en los países Centroamericanos en su momento.

Otros ejemplos que pueden insertarse en este punto fueron los casos suscitados en Bolivia y Ecuador, en donde la población, haciendo uso de sus derechos de elegir y de denunciar a sus gobernantes, incidió y expulsó de su cargo de la Presidencia a los Mandatarios, que ese mismo pueblo eligió en comicios libres y supervisados, tanto por la ONU, como por la OEA; así como por la llamada comunidad internacional, acciones que, en su momento, no pudieron ser “controladas” a pesar de estar vigente la indignante Carta Democrática Interamericana, impuesta para beneficio y propósitos de los estadounidenses en el Continente Americano.

Entonces, ¿en dónde quedan los derechos humanos y las libertades fundamentales de toda una población o de los grupos disidentes, si las personas e instituciones en que está basado el Estado no responden a los reclamos populares? ¿No se coartan estas libertades con los elementos citados en el documento, particularmente si lo que se pretende es poner al individuo como eje central de la seguridad de proteger? o, peor, aún, ¿En qué tratado, convenio o acuerdo internacional se establece la negativa a la población para cambiar o transformar su propio sistema democrático?

El segundo elemento, la responsabilidad de reaccionar, contempla responder a las situaciones en que la necesidad de protección humana sea imperiosa con medidas adecuadas, que pueden incluir medidas coercitivas como la imposición de sanciones y las actuaciones legales en el plano internacional y, en casos extremos, la intervención militar. Este es otro punto que, desde mi perspectiva, tiende a ser contradictorio, ya que por un lado inserta actuaciones legales en el marco internacional pero, al mismo tiempo, señala medidas coercitivas y hasta la intervención militar, lo cual se dice quedaría a “juicio” de la “comunidad internacional” (que a menudo queda a consideración de los países más poderosos) pero, particularmente, del Consejo de Seguridad de la ONU. La pregunta es: ¿No es más prudente haber anotado que primero tendrían que agotarse los recursos legales dentro del marco jurídico de cada Estado? En mi opinión, ni el Consejo de Seguridad, ni la “comunidad internacional”, tienen la fuerza moral necesaria para sustentar la responsabilidad de situaciones de esta naturaleza.

De la misma manera, se establece la “imposición de sanciones” contra el gobierno de un Estado que incurre en la no protección humana de sus habitantes pero, como se recordará, la aplicación de sanciones principalmente llevadas a cabo unilateralmente por el país hegemón, sin la autorización del CSONU, afectan sensiblemente a la población (casos de Cuba, Nicaragua, Venezuela y otros países) y, por otra parte, han sido visibles que las sanciones particularmente van dirigidas a países y gobiernos que no están alineados con los intereses estadounidenses, pero se “perdona” a aquellos que sí lo son.

Respecto al tercer elemento, la responsabilidad de reconstruir, el documento da a entender que llegado el momento, esto es, después de la intervención, se deberá ofrecer plena asistencia para la recuperación, la reconstrucción y la reconciliación, eliminando las causas del daño que la intervención pretendía atajar o evitar. Los casos de Afganistán, Irak y Siria, son un simple ejemplo de la quimera de este elemento.

Por otra parte, dentro de las prioridades, se considera que la prevención es la dimensión más importante de la responsabilidad de proteger, por lo que siempre deben agotarse las opciones preventivas antes de contemplar la posibilidad de intervenir y, en este sentido, el documento aconseja que habría que dedicar a la prevención más esfuerzos y recursos. Al respecto, cabe citar lo señalado en el punto 3.8 del documento que se está analizando, en el que se menciona que:

“sigue habiendo una gran desproporción entre el apoyo retórico a la prevención y el respaldo financiero y político (así como, por otra parte) las políticas comerciales de los países industrializados más ricos, que injustamente restringen o hacen menos ventajoso el acceso a los mercados, junto con la mala relación de intercambio de muchos países en desarrollo, han hecho que sea más difícil aliviar la carga de la deuda y satisfacer las necesidades de la población en materia de desarrollo socioeconómico”.

Después de este reconocimiento puntual, queda muy poco por aclarar de este punto.

En el documento que nos ocupa, sobre la R2P, se dedica un punto específico a los principios para la intervención militar (punto 4)[2], dando por hecho la intervención militar como algo implícito. No obstante que especifica que la intervención militar con fines de protección humana es una medida excepcional y extraordinaria y que la misma esté justificada (¿por quién o quiénes o a título de qué?), establece que ha de existir o ser inminente un daño humano grave e irreparable del tipo siguiente: 1) Grandes pérdidas de vidas humanas, reales o previsibles, con o sin intención genocida, que sean consecuencia de la acción deliberada de un Estado, de su negligencia o incapacidad de actuar o del colapso de un Estado; o debido a una depuración étnica a gran escala, real o previsible, llevada a cabo mediante el asesinato, la expulsión forzosa, el terror o la violación, sin especificar en este último caso a qué tipo de violación se refiere.

En este punto surge la interrogante que está viviendo el mundo en estos momentos: la pandemia del coronavirus. ¿Hasta dónde se puede acusar a un gobierno de no haber previsto o tomado malas decisiones en el control de este virus que ha dejado miles de muertos? o, al contrario, ¿se puede señalar como responsables a las poblaciones que no acataron las instrucciones de las autoridades sanitarias de los Estados afectados?

De otra parte, el documento reconoce en la exposición de motivos[3], que:

“…la intervención militar interfiere directamente en la capacidad de una autoridad interna para operar en su propio territorio, suplanta de hecho a la autoridad interna y pretende (al menos a corto plazo) resolver por sí misma el problema o la amenaza en cuestión. Por estos motivos y debido a los riesgos inherentes que conlleva todo uso de una fuerza que puede ser letal, la posibilidad de una acción militar coercitiva siempre ha provocado inquietudes más generalizadas e intensas que la imposición de sanciones políticas, diplomáticas o económicas”.

Es inquietante lo señalado con anterioridad, ya que no solo reconoce que resulta poco conveniente la intervención militar sino, al mismo tiempo, considera (en forma por demás contradictoria) que las sanciones restringen la capacidad de los Estados para interaccionar con el mundo exterior, pero no les impiden actuar físicamente dentro de sus fronteras, por lo que estas medidas tienen como objetivo persuadir a las autoridades correspondientes de que realicen o se abstengan de realizar una acción concreta.

En lo concerniente a los principios precautorios[4], el documento define cuáles serían éstos, iniciando con la intención correcta, es decir, se indica que el fin primordial de la intervención, independientemente de que los Estados participantes tengan otros motivos, debe ser atajar o evitar el sufrimiento humano, por lo que recomienda que:

“la mejor forma de cumplir con el principio de intención correcta es que las operaciones sean multilaterales y cuenten con un claro respaldo de las víctimas y de la opinión pública regional”.

Este punto es bastante confuso y deja lugar a muchas dudas. En efecto, las supuestas víctimas, que se entiende son las poblaciones que están sufriendo, bien pueden “solicitar” tanto a los organismos regionales a los que pertenezcan sus respectivos Estados, así como a la ONU, la intervención adecuada. Sobre el particular, hay que recordar que invariablemente tanto los organismos regionales, como la propia ONU, en una primera instancia, se han concretado a emitir comunicados en los que, normalmente, expresan su preocupación por lo que acontece, deseando que dentro del marco constitucional del país los protagonistas lleguen pronto a un entendimiento, y en el mejor de los casos envían “observadores”.

En otras palabras, las expresiones de “solidaridad” con el pueblo afectado no han pasado de una retórica política. Ahora bien, la confusión es mayor cuando en este punto, el documento aconseja que las víctimas deben contar con un claro respaldo de la opinión pública regional. La pregunta es ¿por qué necesitan de un claro respaldo de la opinión pública regional?, ¿cuál es el propósito?, particularmente si como vemos, en muchas oportunidades es toda una región la que se ve afectada por situaciones de crisis.[5]

Independientemente de lo anterior, en el punto 4.11, los que elaboraron el documento llegan a la conclusión (se considera consensuada) de que el punto de partida es el principio de no intervención y cualquier excepción a esta norma deberá justificarse. Aún más, coinciden en señalar que todos los miembros de las NNUU están interesados en mantener un orden de Estados soberanos, autónomos y responsables pero interdependientes, agregando que, por lo general, la mejor forma de salvaguardar este interés es que todos los Estados, tanto los grandes como los pequeños, se abstengan de intervenir o interferir en los asuntos internos de los demás.

Este punto es esencialmente importante, toda vez que estados poderosos, en forma conjunta con gobiernos y organismos regionales adláteres, siguen adoptando una posición conjunta de intervencionismo en aquellos países que no se alinean a las directrices del país hegemón, causando un severo sufrimiento a la población de esos países.

El documento considera y deja muy claro que, en su mayoría, las disensiones internas de carácter político o civil, e incluso los conflictos que tienen lugar dentro de los Estados, no requieren una intervención coercitiva de las potencias extranjeras; considerando de la misma manera, que la regla de no injerencia no sólo protege a los Estados y los gobiernos, sino también a los pueblos y las culturas, y permite a las sociedades mantener las diferencias religiosas, étnicas y de civilización que tanto valoran. Luego entonces, ¿por qué los países poderosos pero, particularmente el país hegemón continúa privilegiando la intervención en los asuntos internos de los Estados?

Dentro de los principios para la intervención militar que contempla el documento en estudio, hay que reconocer que se asientan varias apreciaciones conscientes. La primera es que la intervención militar sólo puede justificarse cuando se hayan intentado todas las demás opciones no militares, para prevenir o dar una solución pacífica a la crisis y cuando haya motivos razonables para creer que otras medidas menos enérgicas no habrían dado fruto y, asimismo, que la escala, duración e intensidad de la intervención militar prevista debe ser la mínima necesaria para alcanzar el objetivo de protección humana establecido. Es necesario resaltar que este punto, si bien describe adecuadamente esta justificación, la misma no está interconectada debidamente en la redacción del documento.

De igual manera, en este punto queda claro que debe haber una posibilidad razonable de poder atajar o evitar el sufrimiento que ha justificado la intervención, por lo que “las consecuencias de la acción no pueden ser peores que las de la inacción”. Debe recordarse que existen muchos casos en los que las acciones del CSONU han llegado a esos extremos y, desde luego, que las acciones militares directas o bien las denominadas “guerras híbridas” que continúan desarrollando los estadounidenses (léase también la OTAN) sin autorización del CSONU, son violatorias del DI y, desde luego, siguen atentando contra los DDHH y, obviamente, están en contra de lo establecido en este documento de estudio.

En lo concerniente a la autoridad competente, el documento llega a la conclusión de que:

“no existe un órgano mejor ni más adecuado que el Consejo de Seguridad de las NNUU para autorizar una intervención militar con fines de protección humana”, aduciendo que “no se trata de buscar alternativas al Consejo de Seguridad como fuente de autoridad, sino de lograr que el Consejo funcione mejor que hasta ahora”.

Suena razonable esta premisa, pero habría que recordar que tendría que modificarse la Carta de la ONU, toda vez que, dentro de las facultades del Consejo, no se establece la intervención militar con fines de protección humana. Por otra parte, es necesario recordar que los EUA es el país que más se opone a la transformación profunda del CSONU por lo que la “autoridad competente”, en este caso el Consejo, no puede actuar como tal.

En otra parte del tema relacionado con la autoridad competente, el documento propone que:

“los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad deberán renunciar de mutuo acuerdo a ejercer su derecho de veto en asuntos que no comprometan sus intereses vitales, para no obstaculizar la aprobación de resoluciones que autoricen una intervención militar con fines de protección humana y que cuenten con apoyo mayoritario”.

Resulta en sumo absurdo que los autores del documento establezcan propuestas de esta índole. Realmente lo óptimo sería que se regule debidamente el derecho de veto en el Consejo de Seguridad (por ejemplo que en casos extremos se exija al menos tres países que veten una medida), aunque la realidad nos lleva a preguntar: ¿Cuándo los cinco miembros permanentes van a permitir que se les coarte “su derecho” de veto?

A manera de conclusión, se puede establecer que el documento analizado está lleno de buenas intenciones pero lleva implicaciones que deben ser estudiadas con detenimiento, tanto por los Estados, como por las organizaciones regionales y desde luego en la ONU; porque parecería que tiende a darle más fuerza a la acción armada (inclusive la da como un hecho y la define de una manera precisa en todos los campos), en lugar de privilegiar debidamente acciones tendientes a que la responsabilidad de proteger esté encaminada a buscar la prevención, antes que nada mediante el diálogo político interno y en su caso la diplomacia preventiva, para que en este contexto, realmente se salvaguarde la seguridad humana.

Los motivos expuestos con anterioridad así como otras observaciones por parte del conjunto de naciones, no han permitido que la R2P haya sido ratificada por las Naciones Unidas y aceptada por el Derecho Internacional. Asimismo, hay que anotar que, no obstante que los estudios y debates no han concluido, éstos no han dado soluciones tangibles a las poblaciones que siguen siendo afectadas y, por el contrario, se han deteriorado sensiblemente sus Derechos Humanos, se han acrecentado las violaciones a la Seguridad Humana y, desde luego, la R2P se ha convertido en un mito.

*El autor del presente artículo es Ministro jubilado del Servicio Exterior Mexicano.


  1. La Responsabilidad de Proteger”. Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados”. Diciembre de 2001. 95 pp.
  2. El tema se encuentra inserto en el punto 4. La responsabilidad de reaccionar.
  3. Ver medidas previas a la acción militar, punto 4.4.
  4. En el punto 4.5 se especifica que “aunque las medidas coercitivas no militares son en general preferibles al uso de la fuerza, también pueden constituir un arma contundente que a menudo tiene efectos indiscriminados, por lo que deben utilizarse con sumo cuidado para evitar que causen más daño que bien, especialmente a la población civil, por lo que recomienda que con el propósito de delimitar mejor las sanciones a fin de mitigar su repercusión en los civiles inocentes y potenciar su influencia en los “agentes decisorios” (cualquier cosa que ello signifique”) se han centrado en tres ámbitos: el militar, el económico y el político o diplomático. En los tres casos, es fundamental que exista una supervisión eficaz para que las medidas tengan alguna posibilidad de surtir efecto”. Las negritas son del autor de este análisis.
  5. En el punto 4.10 (La decisión de intervenir), puede decirse que los autores se justifican desde el momento en que señalan que “En casos extremos y excepcionales, la responsabilidad de reaccionar puede hacer que sea necesario recurrir a la acción militar”. Pero, ¿qué es un caso extremo? y ¿cómo determinar si una intervención militar es, a primera vista, justificable?

 

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